《行政法入门》学习笔记(十七):行政诉讼(一)
- 2026-11-14 20:53:33
《行政法入门》学习笔记（十六）：行政复议（下）
Administrative Law
本文是笔者学习余凌云教授于2022年10月出版的《行政法入门》一书后，总结的学习笔记第17篇。后续将持续更新，涵盖行政法核心考点与思维框架。欢迎关注专栏，追更不迷路。
上期回顾
上一讲我们学习了行政复议决定的六种种类（维持、撤销、变更、确认违法、责令履行、驳回申请），重点掌握了变更决定是复议特色、禁止不利变更原则，以及复议维持后共同被告规则。
本期进入行政诉讼板块——司法对行政的最终审查。先讲受案范围，这是行政诉讼的“门槛”。
一、行政诉讼受案范围的概念
行政诉讼受案范围是指人民法院受理行政案件的范围，也称“行政审判权范围”。
核心问题：哪些行为可以被诉？哪些不能？
二、可诉的行政行为（《行政诉讼法》第12条）
原文摘录：《行政诉讼法》第12条以列举+兜底的方式规定了受案范围。
三、不可诉的行为（《行政诉讼法》第13条）
注意：
规范性文件（红头文件）不可单独起诉，但可附带审查（《行政诉讼法》第53条）。
行政调解、行政仲裁：不可诉，因为不具强制力（调解书靠自愿履行）。但行政机关对民事纠纷作出的裁决（如土地权属裁决）可诉。
四、受案范围的扩张趋势（2014年、2017年修订）
五、行政协议诉讼（重点）
1.行政协议的定义
行政机关为了实现行政管理或公共服务目标，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。（《行政诉讼法》第12条第11项）
2.常见类型
3.行政协议vs民事合同（区分标准）
典型案例：政府与开发商签订的土地出让合同→实践中定性有争议。通说：土地出让合同属于行政协议（因政府行使土地管理权）。但也有判例认定为民事合同。建议按协议内容判断：如果合同明确约定政府享有单方变更、解除权，则为行政协议。
4.行政协议诉讼的特殊规则（《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》）
金句：行政协议=公法骨架+私法血肉。
六、个人思考
（一）受案范围的“列举式”立法是否过于保守？
《行政诉讼法》第12条用列举方式规定可诉行为，导致实践中许多新型行为（如行政指导、行政奖励）是否可诉存在争议。
建议：采用“概括+排除”模式，即“凡行政行为影响公民权利义务的，均可诉”，仅明确排除国家行为、内部行为等。德国、日本等大陆法系国家如此，值得借鉴。
（二）行政协议诉讼与民事诉讼的竞合
实践中，当事人可能选择民事诉讼（如要求支付工程款），法院也经常受理。这导致同案不同判。
建议：最高人民法院应明确“行政协议一律纳入行政诉讼”，避免程序选择混乱。目前司法解释已倾向此立场。
（三）规范性文件附带审查的效果有限
法院认定规范性文件不合法后，只能“不作为认定行政行为合法的依据”，不能宣告文件无效或撤销，文件仍然有效。
建议：法院应有权向制定机关提出司法建议，要求修改或废止；拒不修改的，可报请上级法院移送有权机关处理。
七、小结与思考题（附答案）
（一）本文核心一句话
可诉：处罚、强制、许可、确认、征收、给付、协议、不作为；不可诉：国家行为、抽象行为、内部行为、复议终局；行政协议可诉，适用特殊规则。
（二）思考题
某市政府与甲公司签订《城市污水处理特许经营协议》，约定甲公司投资建设污水处理厂，政府授予30年特许经营权，并保证每年最低处理水量。后因城市规划调整，政府单方决定提前终止协议，收回经营权。甲公司不服。请问：
1.该协议属于行政协议还是民事合同？为什么？
2.甲公司应提起民事诉讼还是行政诉讼？为什么？
3.如果甲公司提起行政诉讼，诉讼请求可以包括哪些？
4.诉讼中，举证责任如何分配？
先 思 考 再 看 下 文
参考答案
1.属于行政协议还是民事合同？
答：行政协议。
（1）判断标准：
·主体：一方是市政府（行政机关）。
·目的：污水处理属于公共服务，公共利益目的。
·内容：政府享有单方终止权（行政优益权），且约定了特许经营权授予，具有行政法上权利义务。
·依据：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第2条明确列举“政府特许经营协议”为行政协议。
2.应提起何种诉讼？
答：行政诉讼。
（1）依据《行政诉讼法》第12条第11项：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的，属于行政诉讼受案范围。
（2）本案政府单方终止协议，属于“违法解除行政协议”，应提起行政诉讼。
3.诉讼请求可以包括哪些？
答：（1）请求撤销政府终止协议的决定（如果程序违法或实体违法）；（2）请求确认终止协议行为违法；（3）请求继续履行协议（如果法院认为终止不当）；（4）请求赔偿损失（包括投资成本、预期收益中的直接损失）。
注意：不能请求违约金（行政协议不适用民事违约金，但可请求赔偿）。依据司法解释，相对人可以要求按照民事合同方式计算损失，但不称为违约金。
4.举证责任如何分配？
答：（1）行政机关（市政府）
对终止协议的合法性承担举证责任，包括：①城市规划调整属于公共利益需要（目的正当）。②终止协议有法律或协议依据（如协议约定政府可因公共利益单方终止）。③履行了正当程序（如提前通知、协商、补偿）。
（2）甲公司
对以下事实承担举证责任：①协议真实有效；②政府终止协议的行为存在；③因终止造成的损失数额（如投资额、设备折旧等）。
补充说明：如果政府终止协议被确认违法，甲公司可同时请求行政赔偿（赔偿直接损失）。如果终止合法但应补偿，则请求行政补偿。
下一篇预告：
行政诉讼（二）——规范性文件附带审查、管辖规则（级别管辖、地域管辖、提级管辖、集中管辖）。
