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政策导航|我国电子文件单轨制相关政策法规导航

2026-11-07 21:16:31

本文看点

1. 电子文件单轨制政策法规的发布情况

2. 电子文件单轨制政策法规的总体特征

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引言

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随着社会信息化的发展和文件、档案管理数字转型的推进，电子文件单轨制成为近些年档案领域理论与实践共同关注的焦点。近年来，从中央到地方，各级立法机构、档案主管部门、行业主管部门等颁布了一系列政策法规促进电子文件单轨制管理的落地生效。本文将为大家介绍与单轨制相关的电子文件管理政策法规发布情况，梳理基本特征，希望可以帮助大家导航、了解我国电子文件“单轨制”政策法规的总体发展情况，提供有益参考。

我国电子文件单轨制

政策法规的发布情况

在政策法规检索方面，主要以北大法宝法律数据库、国家档案局政策法规库、中国政府网、各省（直辖市）政府官网及档案局官网为检索平台。具体检索过程分为精确检索与宽泛检索两个阶段。在第一阶段进行精确检索，用“单轨制+电子文件”“单套制+电子文件”“不再生成纸质”等与电子文件单轨制、单套制紧密相关的检索词进行检索，获取与单轨制、单套制改革有密切关系的政策法规文件；第二阶段进行宽泛检索，以“电子文件”为检索词，对相关政策法规进行阅读筛选，补充未明确提及“单套制”“单轨制”，但其内容说明已经具备单轨制、单套制转型倾向的文件。最终共获得83份国家级、省级政策法规文件。

通过初步的内容调查发现，与“单轨制”相关的电子文件管理政策主题较为多元，内容中既包括对电子文件证据效力的认定，又包括对电子文件归档、移交、接收、存储、备份、检索、利用、元数据管理、四性检测等管理程序的规范，还涉及对数字档案馆、电子文件传输系统、电子政务工程建设，电子文件安全保障，电子发票、电子证照、电子签章管理等问题的规划，也有对存量数字化、增量电子化和档案信息化整体方针的强调。（见图1）

总体上，按主题出现频率分类，可归纳为体现电子文件归档与移交、电子文件证据效力、电子文件管理系统与专门行业/业务类型电子文件管理四大主题的政策法规。

图1 政策法规主题词云

1.1 电子文件归档与移交

关于电子文件归档与移交的“单轨制”政策法规共有48份，最早的相关政策法规发布于2002年。国家级政策法规的发布主体以国家档案局为主，中共中央办公厅、国务院办公厅、民政部、财政部等政府机构亦发布了相关政策法规；地方级政策法规的发布主体主要为各省（直辖市）级档案局、政府、人大（含常委会），类型上覆盖法律、行政法规、档案法规、部门规章、地方性法规、规范性文件等多种类别。（见表1）

1.2 电子文件证据效力

对电子文件证据效力作出认定的政策法规共有25份，最早的发布时间为2006年。发布主体涉及国务院、全国人大常委会、财政部等国家机构；地方级政策法规发布主体主要为各省（直辖市）级档案局、档案馆、政府、政府办公厅、人大（含常委会）、发展改革委。政策法规类型涉及法律、行政法规、档案法规、部门规章、地方性法规、规范性文件等。（见表2）

1.3 电子文件管理系统

对电子文件管理系统提供指导的政策法规共有10份。2010年始，陆续有国家级和省级机构颁布此类政策法规，以国家档案局、国家发展和改革委员会、全国人大常委会、山东省档案局等机构为代表，涉及法律、部门规章、规范性文件三种类型。（见表3）

1.4 专门行业/业务类型电子文件管理

有关专门行业/业务类型电子文件管理的政策法规共有13份，最早的相关政策法规发布于2012年。在国家级，全国人大常委会、财政部、国家档案局、中国保险监督管理委员会、国家税务总局均制订了此类政策法规，包含法律与部门规章两种类型。在地方级，贵州省档案局、海南省人民政府、广西壮族自治区工商行政管理局、云南省档案局都相继颁布了部门规章与规范性文件。（见表4）

我国电子文件单轨制

政策法规的总体情况

发布主体：

我国电子文件单轨制相关政策法规整体呈现出国家统领、地方推进、多元参与、相互促进的特点。由表1可见，最早于2002年，国家档案局在《全国档案信息化建设实施纲要》中提出要“加强电子文件归档管理”；在2003年，国家档案局发布《电子公文归档管理暂行办法》，对于电子文件归档、存储做出了较为全面的规定，随后，福建省、青海省等地方多以此为依据，对本省电子文件管理出台相关政策法规。2012年至2014年，国家档案局、财政部、国家税务总局等多个部门对于电子文件归档、存储要求、四性检测、电子文件管理系统等工作做出相关规定，之后，天津市、云南省、山东省、北京市等多个地方在国家统领下推出相关政策法规，后来的政策法规推进也有着相似的发展态势。此外，参与制订“单轨制”政策法规的主体十分多元，包括各类政务、行业、业务主管机构，面向财政、税务、环保、科研等多个行业领域，国务院、中共中央办公厅、人大常委会、政府、档案局馆、财政部、中国保监会等皆参与其中。

发布时间：

我国电子文件单轨制相关政策法规呈现出先缓慢增长后快速增长的特点。自2002年到2011年，国家与地方陆续出台了有关电子文件管理、电子文件管理系统、电子文件证据效力的政策法规，部分政策法规还提及“电子版本直接移交”，为电子文件单轨制的实行做出了直接准备，但整体政策法规推出较为缓慢。从2012年开始，国家与地方推出政策法规速度加快，数量也明显增多，仅2012年就有七项相关政策法规出台。在2012到2021九年间，除2013年外，每年都有至少七项与电子文件单轨制相关的政策法规推出。

发布内容：

第一，多数电子文件单轨制政策法规都针对电子文件归档与移交这一重要管理环节作出规定，主要包括归档时间、归档内容、归档质量及移交形式等方面内容。针对归档时间，政策法规强调电子文件可以定期或实时归档，并对定期归档的时间做出明确规定。如天津市要求定期归档应当在次年的6月底前完成向机关档案部门移交电子档案数据。针对归档内容，部分政策法规要求电子文件归档时需要一并移交元数据。针对归档质量，部分政策法规规定电子文件需采用保障其长期保存要求的文件格式，并要求对归档电子文件进行四性检测，例如《税务稽查案卷管理暂行办法》要求电子文件与元数据同时归档，并且归档电子文件应已经过真实性、完整性、有效性检测。针对移交形式，政策法规规定既可以使用在线移交，也可以使用离线移交；且除有特殊规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交。

第二，电子文件证据效力相关主题在政策法规中出现频率次高。国家档案局及各地政府对于电子文件效力问题多有强调，如《机关档案管理规定》中指出“电子档案与传统载体档案具有同等效力”；《福建省数字档案共享管理办法》第二十三条及《青海省政府系统电子公文传输管理暂行办法》第六条也都认可电子文件与相同内容的纸质文件具有同等法律效力。相关政策法规对于电子文件效力的规定呈现出主体多元但关注点统一的特点，面向机关档案、电子公文、电子印章、电子营业执照等不同对象的政策法规都较为统一地强调了电子形式与传统形式的文件、档案具有同等法律效力。

第三，电子文件管理系统相关主题出现频率同样较高。电子文件管理系统政策法规的关注点主要分为两个方面：其一，对于电子文件管理系统的功能有所强调。面向不同的文件，有关政策法规会对电子文件管理系统的功能进行针对性的具体指导，或要求安装电子文件安全存储配置在线存储系统、或要求设置电子文件归档管理功能或接口；其二，对于电子文件管理系统的效果有所要求，有关政策法规多次强调电子文件管理系统要保证电子文件的真实、完整、可用、安全。例如，《企业数字档案馆（室）建设指南》提出要“开发或应用具备‘收集、管理、存储、利用’等功能要求的数字档案管理系统，实现档案管理各业务环节的自动化、网络化”，并要求系统能够根据相关要求接收立档单位产生的各类电子文件及其元数据，从源头上保证数字档案的真实、完整、可用。又如，《机关档案管理规定》第六十二条也明确提出，机关办公自动化系统和其他业务系统应当嵌入电子文件分类方案、归档范围与保管期限表和整理要求。电子档案管理系统应当功能完善、适度前瞻，满足电子档案真实性、可靠性、完整性、可用性管理要求。

第四，“单轨制”导向下的专门行业/业务类型电子文件政策法规已开始部署。国家级、地方级档案主管部门皆给予了较好的政策法规支持，制订了专门的环保、科研、行政档案管理类部门规章，并强调了收集、归档电子文件的重要性。部分政策法规同样对电子文件的证据效力给予认可，如《科学技术研究档案管理规定》规定“符合条件的单位可仅以电子形式归档保存其科研文件”。另外，以财政、税务为首的相关行业、业务领域主管机构发布了较多针对各自业务/行业中的专门电子文件“单轨制”管理政策法规，其中以系统建设、专门类型文件管理指导类政策法规最为突出，强调了对文件管理的全程四性保障与配套的系统建设问题。例如，《中国保监会电子文件传输系统管理暂行办法》对电子文件传输系统的使用管理、安全保密、运行维护等方面都进行了细致规定，以确保电子文件的真实、完整、可用、安全；《财政票据管理办法》对财政电子票据的生成、传输、存储、查验、归档入账以及销毁都进行了规定，并对财政电子票据内容的真实性和完整性进行了说明，其第二十七条规定 “财政票据使用单位开具电子票据，应当确保电子票据及其元数据自形成起完整无缺、来源可靠，未被非法更改，传输过程中发生的形式变化不得影响财政电子票据内容的真实、完整。”

此外，有部分政策法规涉及多个主题，其中，较多政策法规在强调电子文件与纸质文件证据效力相当的同时，还规范了电子文件管理的具体方法与环节，如《会计档案管理办法》《机关档案管理规定》《国务院关于在线政务服务的若干规定》等，有些政策法规同时规范、指导电子文件管理系统，如《中华人民共和国市场主体登记管理条例》。

小结

总体而言，我国在“单轨制”电子文件管理政策法规建设方面已初现多区域、多层级参与制订的繁茂之势，顶层设计逐渐完善，类型丰富，并已拓展、下沉至行业、业务类的电子文件管理场景。在内容设计方面，对电子文件归档与移交实施、电子文件证据效力认定、电子文件管理系统建设规范、专门行业、业务电子文件管理指导等关键内容作出指示，有利于各实践主体实施任意“单轨制”实践并展开进一步探索。

END

撰文：王雨晴、张茜雅、赵婧羽、郑婉晴、苏依纹

编辑：周一诺陈淑涵指导老师：王宁周文泓

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