学术新知|电子文件单轨制管理探索 ——以国家自然科学基金项目为例

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说到本次会议，大家是否还记得去年以“从双轨到单轨——国家信息化战略背景下的电子文件管理”为主题的第九届中国电子文件管理论坛呢？快跟小编一起来回顾一下吧：会议速递|第九届“中国电子文件管理论坛”首场盛况火速报道！

在两次会议的交会期中，事儿特意安排了“单轨制”的实践案例文章，在此特别感谢本文作者和《档案学通讯》编辑部的转载授权！

本文看点：电子文件单轨制管理在国家科技计划管理中扎实推进

文件管理的数字转型已成为世界范围内文件档案领域基本发展趋势。诸多国家都提出了本国数字转型的国家战略，从体制、系统、能力与责任等方面加以推进[1]，并给出了单套制保存电子文件的具体时间表[2][3]。2015年李克强总理在政府工作报告中首次提出制定“互联网+”行动计划，2016年又提出大力推进“互联网+政务服务”，要求“推进服务事项网上办理”，“开展在线填报、在线提交和在线审查”。部分单位已经开始在实践中探索业务办理全流程电子化和文件管理的“单套制”[4]。我国《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》和《国家电子文件管理“十三五”规划》均要求开展电子档案单套制、单轨制管理试点。2018年底国家档案局、科技部发布的《科学技术研究档案管理规定（征求意见稿）》规定了科研电子文件仅以电子形式保存的条件。国家自然科学基金委员会（以下简称基金委）作为科技部管理的事业单位，根据国家科技发展方针、政策，运用国家自然科学基金（以下简称科学基金）支持基础科学研究。近年来，全国科研人员申请科学基金的积极性不断提升，申请量大幅增加。近5年的申请量和获资助量分别达到895614项和206126项，长久以来一直采用的双轨制文件管理方式导致基金委承受了巨大的科研文件管理压力，对科学基金管理的全流程无纸化有迫切的需求。笔者全程参与了基金委项目申请无纸化试点方案的设计工作，本文将以科学基金项目电子文件为对象，开展电子文件单轨制管理研究。

在全球信息化背景下，科学研究信息化趋势日趋明显，e-Science的概念随之被提出[5]。科学研究的信息化要求建立一种能与e-Science科研环境相衔接的科研档案管理机制和管理流程[6]。美国即构建了一个覆盖科研档案形成、收集、整理、归档、保管和利用全过程的“科研项目组、科技管理部门及其信息中心、国际技术信息服务局”三位一体的科技档案集成管理模式。无论是国家宏观层面还是机构微观层面，美国都设有相关信息技术服务机构对科研档案进行收集、加工、保存和服务与管理。从一开始就将科研档案看作是一种重要的信息资产与知识资产[7]。科学家在科研过程中产生越来越多的原生电子科学数据，其数字化保存变得至关重要，为此，美国国家自然科学基金会和国会图书馆于2005年共同设立了数字化归档与长期保存计划（Digital Archiving and Long-Term Preservation program ，DIGARCH），资助了11个项目总计250万美元。这些项目包含可扩展数字化归档平台、数字信息保存与保护的立法问题、多种数据格式的数字信息管理等[8]。同年，美国国家自然科学基金会发布的《长期保存数字信息的收集：21世纪研究与教育的支撑》报告[9]，也指出需要对数字化的科研和教育环境进行评估，尤其是相关策略和政策，以应对数字信息的长期保存。美国国家自然科学基金会资助的得克萨斯高级计算中心（Texas Advanced Computing Center, TACC）也指出了技术元数据、文件格式相关性和保存风险级别在电子文件保管中的重要性[10]。2018年第九届中国电子文件管理论坛将“从双轨到单轨——国家信息化战略背景下的电子文件管理”作为论坛主题，预示着电子文件单轨制管理将在不久的将来在全国范围内全面铺开[11]。国家档案局、科技部在《科学技术研究档案管理规定（征求意见稿）》专家论证会上，将科学数据纳入科研档案归档范围，使之成为科研电子文件的重要组成部分，并规定了科研电子文件仅以电子形式保存的相关条件。未来科研档案管理的“双轨制”与“双套制”管理模式必然会发生转变，逐步实现以电子为主的“单轨制”管理形式。学术界与实务界应当加大对电子档案的信任。逐渐减少对“双套制”“双轨制”的依赖，尽快过渡到“单套制”“单轨制”[12]。并结合《科学技术研究档案管理暂行规定》的修订工作提出了若干科研档案管理的意见和建议[13]。

基金委自1986年成立以来，积累了三十余年丰富的科学基金信息化管理的成功经验，在此过程中也同步形成了一套具有科学基金特色的项目电子文件管理方案，这些经验为其项目档案管理由双轨制向单轨制过渡奠定了重要基础。本文分三个阶段予以分析。

自基金委成立至1995年前，鉴于当时全社会整体信息化水平非常之低，基金委采用的是传统的项目管理与档案管理方式。项目管理全过程产生的各类文件材料均以纸质形式归档。值得一提的是，基金委的档案部门能够紧跟国家档案行政管理部门的步伐，在《科学技术研究档案管理暂行规定》发布后不到一个月的时间内就发布了《国家自然科学基金委员会科学技术档案管理暂行办法》，对科学基金项目档案管理及归档范围做了明确规定。这一时期虽然采用的是传统管理方式，但是，通过不断的实践，摸索出一套科学高效的科学基金管理流程和渠道，为后项目电子文件双轨制管理奠定了坚实的基础。

这一时期信息技术迅速在科研管理中得到应用。基金委在1995开始使用光盘采集项目申报的基本信息，1996年开通了官方网站（http://www.nsfc.gov.cn），并于2001年开通了核心业务系统——科学基金信息系统ISIS（Internet-based Science Information System，以下简称ISIS系统），开始通过网站发布项目指南及各类申报通知，并运用网络信息系统提交电子项目申请书。尤其是ISIS系统的投入使用，标志着基金委项目电子文件双轨制管理的正式开始。该系统使各类项目电子文件从申请书提交、网络评审意见的生成到实施过程中的计划书提交、年度进展报告提交，直至结题阶段的结题报告提交，实现了核心业务的全流程电子化运转，在文件管理层面形成了一套完善的双轨制运行机制。其文件流转如图1。基金委在此期间还对核心业务流程单轨制运转进行探索，取消了项目负责人提交纸质版年度进展报告的规定，年度进展报告仅以电子形式提交和保存。这一时期基金委构建了项目电子文件管理的基本流程框架，逐步从单纯的纸质文件管理过渡到双轨制运转，形成了成熟、完善的双轨制运转体制机制。

基金委的内设机构包括八个职能局(室)、八个科学部、监督委员会与三个直属单位。其中，涉及项目电子文件管理的机构为八个科学部、计划局、国际合作局与信息中心，其中信息中心为技术支持单位。上述单位管理着基金委所有类型的科学基金项目，在管理过程中，会按照机构职能和学科分类，对项目电子文件进行分类，并形成了其分类方案。近年来在ISIS系统基础上，基金委还建立了一套以学科方向分类和关键词编制为核心，以完善的专家系统为支撑，能够动态分组、有序遴选专家以提高匹配质量的计算机智能辅助指派系统平台，更是强化了这一分类方案。基金委项目电子文件分类方案如图2。

基金委早在2014年就开通了“国家自然科学基金资助项目信息共享服务网站”（ http://npd.nsfc.gov.cn，简称共享服务网），面向社会公布结题项目的基本信息和研究成果，包括公开发表的论文、公开出版的著作、会议论文及获得奖励情况等。截止目前，已经公布239365个项目信息和3576720个成果信息[14]。2015年又开通了“国家自然科学基金基础研究知识库”（http://or.nsfc.gov.cn/，简称基础研究知识库），收集并向社会公布科学基金资助项目成果的研究论文全文。截止目前，已经公布了896486位作者的587234篇研究论文，总下载量达8046681次[15]。这两套系统中的电子文件均为项目电子文件的重要组成部分，实质上已经是单轨制管理，仅保存电子文件，并未输出相应的纸质文件。

2016年基金委在ISIS系统、共享服务网和基础研究知识库的基础上，建成了“国家自然科学基金大数据知识管理服务平台”。该平台能够标准化整合基金大数据资源，包括基金项目、人才、机构、成果等信息；能够强化业务系统协同；能够提供多年累积数据的统计分析服务，对申请者、管理者、政策制定者提供自助分析服务；能够形成高效的关联分析能力，深层次挖掘新的模式和知识；推进系统从数据服务向知识服务、从服务用户向服务社会迈进。

通过多年的信息化建设，基金委已经基本实现所有业务活动全流程管理的电子化，做到各类系统“应上尽上、全程在线”。根据“互联网+政务服务”的工作要求，同时也因为自身面临着巨大的文件双轨制管理压力， 2017年基金委组织了项目电子文件单轨制管理的相关研究并于2018年开展了部分项目类型的无纸化申请试点工作，在2019年度进一步扩大了无纸化申请试点范围。以项目申请环节为例，申请人仅在线填写申请书，提交至依托单位审核，依托单位审核完毕提交至基金委审核，待项目获批准后再补交纸质申请书的签字盖章页。之所以项目获批准后需要补交纸质申请书的签字盖章页，是因为《电子文件管理暂行办法》（中办国办厅字〔2009〕39 号）的要求，凡是具有永久保存价值的电子文件，应当转换为纸质文件或者缩微胶卷同时归档。关于项目电子文件的价值鉴定问题在后文会详述。科学基金项目申请双轨制与单轨制流程分别如图3、图4。

基金委在长期的科学基金管理中形成了一套完善的项目文件双轨制管理流程与管理方法，但是在向单轨制转型的过程中暴露出一系列问题。

前文所述项目申请环节均已实现无纸化运转，但是因为无法突破《电子文件管理暂行办法》关于永久保存价值电子文件的管理要求，在项目获批准后，由基金委打印纸质申请书，并由申请人补交签字盖章页。造成项目电子文件不彻底的单轨制运转还有一个重要原因，就是ISIS系统中数字签名、电子印章建设的滞后。基金委过去完善的项目电子文件双轨制管理模式使得数字签名、电子印章技术的应用显得无足轻重，但对于单轨制运转而言却是信息系统中必备的技术模块。第三方签章管理系统及CA认证服务的缺失，使得ISIS系统在保障项目电子文件真实性上存在较大缺陷。

基金委极其重视其核心业务项目管理工作，所依靠的ISIS系统由基金委信息中心及公司专业人员共同负责日常运维。多年来尽管科学基金申报量不断攀升，但从未出现过系统服务器故障和信息安全问题。但是，在项目电子文件归档和电子档案管理环节，却未能按照《电子文件归档与管理规范》（GB/T 18894—2016）的要求，采集项目电子文件和电子档案的背景信息和元数据。基金委的项目档案归档和整理工作整体外包给专业档案服务公司，由其完成纸质材料和电子文件的整理归档工作。对于电子文件，由于ISIS系统尚未针对电子文件管理前端控制的要求进行改造，档案服务公司只能从信息中心获得导出的不含背景信息和元数据的项目电子文件。为了体现其真实性，也只是将签字盖章页进行扫描，通过简单的技术手段替换至原生电子文件中的相应页面。显然，这样的做法无法确保电子文件的“四性”，也不满足电子文件单轨制管理要求。

针对上述存在的问题，本文从体制机制、制度体系、档案鉴定、元数据方案、技术体系等几方面提出完善科学基金项目电子文件单轨制管理的策略。

根据《机关档案工作条例》和《机关档案管理规定》的要求，由分管档案工作的委领导任组长，委办公室牵头，计划局、国际合作局、信息中心、科研诚信办公室和各科学部参加，组建基金委档案工作领导小组，全面负责基金委档案工作的重大事务和重要事项。并由上述部门人员参加成立基金委档案鉴定小组，负责对基金委所产生的项目档案进行鉴定，确定其归档范围及保管期限，为单轨制管理扫清体制机制障碍。

过去传统的档案管理办法在指导电子文件单轨制管理问题上已经力不从心，必须在原有的《国家自然科学基金委员会档案管理办法》和《国家自然科学基金委员会科学技术档案管理暂行办法》的基础上，根据信息化发展的趋势制定相应的《国家自然科学基金项目档案管理细则》，并对电子文件的整理和保存问题单独制定《国家自然科学基金归档项目电子文件整理规范》和《国家自然科学基金项目电子档案长期保存规范》。为项目电子文件的科学化、规范化的单轨制管理提供制度保障。

在基金委新一轮改革背景下，科学基金项目档案价值鉴定将基于科学问题属性分类开展，采用职能鉴定结合内容鉴定的二次鉴定方法。首先，从职能角度按照基金委资助项目的科学属性、项目类型、资助金额制定新的科学基金项目档案归档范围和保管期限处置表，在科学基金项目获资助之日即确定其价值和保管期限。由于基础研究的特点，很多资助金额不大、资助数量较多的项目类型，其科学价值往往在数十年后才能体现出来，因此，还要结合内容鉴定，引入学术评价的方法，如论文被引数、期刊影响因子、作者H指数等来对科学基金项目档案进行深入的价值鉴定。第二步的内容鉴定可以是在项目结题后向中央档案馆移交之前开展，也可以是针对职能鉴定中被鉴定为非永久保存的那部分项目在基金委暂存若干年后开展。通过二次鉴定方法，准确的将不具有重要保存价值、非永久保管的所占比例较高的项目档案区分出来，对其实施先行单轨制管理，切实有效的降低基金委的文件管理压力。

电子档案及其元数据打包封装后的电子档案，将具有“自包含”“自描述”“自我说明”的能力，对于单轨制管理的项目电子文件而言具有极其重要的意义。目前国家标准只有《文书类电子文件元数据方案》（DA/T 46—2009）、《照片类电子档案元数据方案》（DA/T 54—2014）和《录音录像类电子档案元数据方案》（DA/T 63—2017）三个行业标准，尚无科技（科研）类电子档案元数据方案。按照《数字档案室建设指南》和的要求，科技（科研）类电子档案元数据是参照《档案著录规则》（DA/T 18—1999）、《文书类电子文件元数据方案》（DA/T 46—2009）等标准由各部门、各单位自行设置。基金委将在无纸化申请试点工作的基础上逐步积累经验，修订相关管理办法、管理细则，并对部分工作流程进行修改和调整。在此基础上，梳理科学基金管理全流程的各环节，分析项目电子文件从产生到永久保存或销毁全生命周期内所涉及的元数据项，构建符合基金委特点的项目电子档案元数据方案，确保单轨制管理的项目电子档案的真实性、完整性、可靠性和有效性。

电子文件单轨制管理对前端业务系统和后端档案管理系统有着非常高的要求，基金委现有的信息系统软硬件架构均已不能够满足电子文件单轨制管理要求，需要对其进行大规模升级改造。如，需要将相关信息系统迁移至云平台以应对全面实施项目电子文件单轨制管理后所需要的计算资源、带宽资源和存储资源；需要引入第三方签章管理系统、CA认证中心，在服务器端增加身份认证、电子签章、时间戳、文件安全、密钥管理等服务以保障电子文件的真实性、有效性与安全性。符合单轨制管理要求的科学基金管理系统如图5。

注：本文全文详见《档案学通讯》2019年第5期

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撰文：毕建新、李东、刘卫、刘开强

图片：档案学通讯

编辑：王一帆