会议速递|付华副局长2020年电子文件管理论坛致辞:我国电子管理的四大进展

今年是一个特殊的年份。新冠肺炎疫情让我们这一年过得刻骨铭心、终生难忘。在这一年即将过去的时候，热心于电子文件管理的我们迎来了第十一届中国电子文件管理论坛的召开。从2010年开始举办中国电子文件管理论坛，至今已经举办了十届，进入了第二个十年。这预示着电子文件管理话题常说常新，有许多问题需要我们进行不断的探讨；也预示着在经历了第一个十年之后，中国电子文件管理论坛将随着新的十年的开始而走向一个新的阶段。

在疫情防控常态化的情况下，这么多铁杆粉丝赶来现场参加论坛，说明了中国电子文件管理论坛品牌影响力的强大，也说明了我们事业的兴旺发达。

这一年的大部分时间，我们是在疫情防控常态化中渡过的。疫情虽然迟滞了我们的许多行动，但却没有阻碍电子文件管理取得进展。在终结双套制、走向单套制的道路上，我们在最近一年多的时间里取得的进步，比以往任何一年都要大。其标志至少体现在四个方面：

我国现行有关电子文件管理的主要法律、法规都是在最近一二年的时间里发布的。

一是《电子公文归档管理暂行办法》。这是 2018年12月24日发布施行的国家档案局令第14号。这个文件做出了两个方面的重要规定。一个是“符合国家有关规定要求的电子公文可以仅以电子形式归档。电子公文归档应当符合电子文件归档和电子档案管理的要求。”另一个是“电子公文形成单位应在电子公文归档时按照国家有关要求对其真实性、完整性、可用性和安全性进行检查。”这个文件是国家档案局第一次以正式规定的方式给电子文件单套归档与电子档案单套管理开了一个政策口子，也给后续政策的制订留下了比较大的空间。

二是《国务院关于在线政务服务的若干规定》。这个文件是 2019年4月26日国务院发布的第716号令。这个文件的第十二条规定：“政务服务机构应当对履行职责过程中形成的电子文件进行规范管理，按照档案管理要求及时以电子形式归档并向档案部门移交。除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交。”“符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力。”这个规定是国务院令，相比于《电子公文归档管理暂行办法》，这个文件的效力更高一阶，属国家法规层次。以国家法规的形式明确规定电子文件可以不再以纸质形式归档和移交，给档案部门实施电子文件单套归档和电子档案单套管理政策提供了法规依据。这个规定以法规形式承认了电子档案的法律效力，给电子档案管理者一个“定心丸”。这个规定在允许电子文件单套归档时加了一个限定条件，即以电子形式归档要按照档案管理要求来进行；在规定电子档案具有和纸质档案相同的法律效力时也有一个限定条件，即电子档案要符合档案管理要求。这也给档案界留下了一个继续完善相关政策、标准的空间。

三是新修订的《档案法》。2020年6月20日发布的新修订的《档案法》，设有“档案信息化建设”专章，做出了7条规定。这7个条款对政府、单位和档案工作者三个方面的档案信息化建设责任做出了明确规定。在第三十七条的规定中包含了三个方面的内容：第一个是“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规。”第二个是“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。”第三个是“电子档案管理办法由国家档案主管部门会同有关部门制定。”

第一个方面的规定给电子档案设定了“来源可靠、程序规范、要素合规”12字内涵，规定了电子文件成为电子档案的条件。这12个字的内涵极其丰富，解释起来需要相当一段时间，今天这个场合不合适。第二个方面的规定以国家法律形式再给档案工作者一个定心丸，解决了我们保存下来的电子材料究竟是不是档案的纠结。第三个方面的规定是给档案主管部门提出了要求，即制订对电子档案进行有效管理的各种规定、办法。

最近一年多，国家发布了多个有关电子文件和电子档案管理的相关规定。

一是《党政机关电子公文处理工作办法》。这个文件是中办、国办2019年初发布的。这个文件虽然是针对党政机关电子公文处理的规定，但对电子文件和电子档案的管理也有重要影响。其第三条规定：“党政机关电子公文同纸质公文具有同样的效力。”第二十四条规定“电子公文系统应当支持电子公文起草、审核、签发、传输、承办、催办、答复、归档等公文处理程序”。按照这个规定，电子公文系统必须具有电子公文归档功能，解决了档案部门依靠自身力量长期不能解决的问题。这个文件还规定了“电子公文整理归档要素。”“制发的电子公文应当符合党政机关电子公文、电子印章和版式文档等有关国家标准。”同时也规定了档案主管部门“负责电子公文归档工作的监督指导，电子公文归档应当按照国家有关法律法规执行。”“电子公文归档时，应当去除电子印章的数字签名信息，只保留印章图形。”这个规定不但有利于档案部门实现对电子档案的前端控制，而且也解决了电子印章的归档难题。

二是《关于规范电子会计凭证报销入账归档的通知》。这是财政部、国家档案局2020年3月发布的文件。这个文件规定：“来源合法、真实的电子会计凭证与纸质会计凭证具有同等法律效力。”“除法律和行政法规另有规定外，同时满足下列条件的，单位可以仅使用电子会计凭证进行报销入账归档。”“符合档案管理要求的电子会计档案与纸质档案具有同等法律效力。除法律、行政法规另有规定外，电子会计档案可不再另以纸质形式保存。”这个文件发布标准着，满足一定条件的电子会计凭证可以仅以电子形式进行归档和保存。这个文件对于没有条件仅以电子形式对电子会计凭证进行报销、入账、归档的，留出了政策空间。文件规定：“单位以电子会计凭证的纸质打印件作为报销入账归档依据的，必须同时保存打印该纸质件的电子会计凭证。”这个文件的发布和实施使得专业档案管理也迈出了“单套制”的步伐。

三是《关于收费公路通行费电子票据开具汇总等有关事项的公告》。这个文件是交通运输部、财政部、国家税务总局、国家档案局2020年4月发布的。这个文件在通行费电子票据归档问题上继承了《关于规范电子会计凭证报销入账归档的通知》对于电子会计凭证报销入账归档的的规定。这个文件规定：“通行费电子票据作为电子会计凭证具有与纸质会计凭证同等法律效力，是单位财务收支和会计核算的原始凭证，在满足相关条件基础上，单位可以仅使用通行费电子票据进行报销入账归档，不再打印纸质件。”“具体报销入账和归档管理按照《财政部 国家档案局关于规范电子会计凭证报销入账归档的通知》（财会〔2020〕6号）执行。”

规范化是电子文件单套归档的前提。在过去一年多的时间里，我们发布了两个归档规范。

一是《政务服务事项电子文件归档规范》（DA/T 85-2019）。这是国家档案局发布的行业标准，针对全国一体化政务服务平台上产生的电子文件的归档做出了规定。这个标准遵循的原则是“符合国家有关规定的要求的政务服务事项的电子文件应以电子形式归档。除法律、法规规定外，不再归档对应纸质材料。”

二是《党政机关电子公文归档规范》（GB/T39362-2020）。这是2020年11月刚刚发布的国家标准。该标准细化了电子文件归档流程、归档范围、数据组织方法等，是实现电子文件归档规范化的重要基础。

       相关标准的连续出台，使电子公文归档操作渐趋规范化，为电子文件单套归档电子档案单套管理奠定了基础。

这几年，国家档案局开展了电子文件归档和电子档案管理的试点，相关经验日益丰富。

一是企业电子文件归档和电子档案管理试点。2017年，国家档案局联合发改委选定33家企业（第一批）开展企业电子文件归档和电子档案管理试点，截至本月，共验收23家，6家放弃，尚有4家计划于12月份完成验收，第一批试点工作基本完成。2018年又选定27家（第二批）企业开展企业电子文件归档和电子档案管理试点，截至本月，共验收11家。两批试点累计验收34家。

二是电子发票报销入账归档试点。2019年，与财政部、商务部、税务总局分2批选定21家单位联合开展电子发票报销、入账、归档试点，2020年1月份已验收7家，2020年12月完成剩余14家企业的验收。

三是电子文件单套归档与电子档案单套管理试点。最近，国家档案局联合国务院办公厅电子政务办公室、国家电子文件管理部际联席会议办公室，选择30家单位，以电子文件形成与办理、电子文件归档、电子档案移交接收和长期保存为主要任务，进行试点。试点结束之后，将形成一个电子文件单套归档与电子档案单套管理流程，并对经验进行总结推广。

       以上，是我对电子文件管理在这一年多的时间里取得的进展所作的一个简单说明。总的来说，电子文件管理法规逐渐齐备，政策保障逐渐充分，程序逐渐规范，经验逐渐丰富。希望在座的同志能够做进一步的研讨，充实操作规程，丰富经验，为实现电子档案管理的科学化目标做进一步的努力。谢谢大家！