办理危害生产安全刑事案件的若干问题解析

现在有一种颇有市场的看法，即认为公安司法机关不宜过多干预事故调查处理的行政权。我觉得这种担心完全是没有依据的。恰恰相反，我们现在要警惕的反而是，事故调查处理机关不宜过度干预刑事追诉的司法权。实践中，事故调查报告对司法机关的约束实际上造成了行政权对司法权的排斥和“侵占”，还造成了很多行政官员角色错位的现象。这种现象的形成是有现实因素决定的，一方面，事故调查缺乏现场保护，事后侦查机关难以再次调查；一方面，依据条例第29条规定, 事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告; 特殊情况下, 经负责事故调查的人民政府批准,提交事故调查报告的期限可以适当延长, 但延长的期限最长不超过60日。而按照刑事诉讼法的规定, 仅侦查羁押期限即可延长至7个月以上。足以看出, 对于事故调查组而言, 要在较短时间内收集到满足刑事指控要求的专门性证据是不太可能的。有必要在事故调查环节就进行质量把控。因此，有必要厘清危害生产安全刑事案件办理中的行刑衔接问题。

第一个探讨是，两反转隶后，检察机关介入事故案件调查的工作重点和建议。对此，我认为应当从以下几个方面把握。

首先，要搞清楚检察院介入事故调查的角色和定位。实际上，检察院即便被邀请（邀请的含义），其也并非事故调查组的成员单位或成员。最高检《关于国家监察体制该给后检察机关是否应派人参加生产安全事故调查组有关问题的通知》提到，原则上检察机关不派员参加生产安全事故调查组。但各级检察机关要履行好法律监督职责，依法严肃惩处危害生产安全的犯罪行为，维护社会秩序和人民群众权益。正好印证了这一观点。目前，一些检察官在事故调查报告上签字，这是错误的。检察官的调查及其决定起诉都是独立的，不受制于事故调查组组长的意见。换言之, 无论检察官是否列入调查组, 他作为司法人员, 是独立于行政组织的, 行政人员无权干涉司法。据此，检察机关介入调查，系基于法律监督职能的延伸，检察机关介入事故调查应重点对行政调查行为和刑事侦查活动进行法律监督。介入过程中发现调查或侦查活动存在违法情形，如利害关系人参与调查等，应通过发出纠正违法通知书、检察建议等方式督促政府或公安机关整改。

其次，检察机关受邀介入调查，应当适度、适量，有所选择。应当主要对一些重大敏感、社会影响大、疑难复杂的责任事故派员专门介入。在办案时，适时介入参与事故调查，引导行政执法机关和公安机关及时固定客观性证据（比如消防未对助燃剂提取鉴定，或者火灾现场勘查笔录未提到容器），尤其是对容易灭失的尸体、现场痕迹、财产损失等“特定构成要件事实”应及时进行勘验、检查和司法鉴定。对专业性较强的事故，必要时提请原因司法鉴定。

比如财产损失要件，实践中行政机关和公安机关在办理失火罪时的分歧就很大，多地公安法制部门形成一条潜规则，依据《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》第八条第四款之规定:附有鉴定机构和鉴定人资质证明或者其他证明文件的检验报告或者鉴定意见。要求消防支队进行移交时必需附财产损失鉴定报告。换言之，消防自己统计的损失不能作为证据。不巧的是，消防老老实实去委托鉴定，结果价格中心给出的办理意见则是：依据《价格认定规定》第三条：对下列情形中涉及的作为定案依据或者关键证据的有形产品、无形资产和各类有偿服务价格不明或者价格有争议的，经有关国家机关提出后，价格认定机构应当进行价格认定:(一)涉嫌违纪案件;(二)涉嫌刑事案件;(三)行政诉讼、复议及处罚案件;(四)行政征收、征用及执法活动;(五)国家赔偿、补偿事项;(六)法律、法规规定的其他情形。消防局出具的火灾原因事故认定书不属于上述情形，所以不予受理消防救援局提出的鉴定委托。这几乎成为失火罪追究的一个死结。但问题是，公安机关难道不能自己委托鉴定吗？该依据显然是不成立的。当然，办法的规定本身就有问题。

再次，要格外注意涉及人员死亡的责任事故中，对死因证据的搜集固定问题。应建议及时进行尸体解剖等死因鉴定，对确实已经没有死因鉴定条件的，应建议补充调查其他证据，如通过调取抢救记录、询问抢救医生和目击人员、咨询医学专家意见等予以印证，形成证据链条的闭环。比如我们前面介绍彩印厂事故，如果不做死因鉴定，你怎么知道到底是突发疾病死亡还是机械致伤死亡？后面我们还会专门介绍，如果不做死因鉴定，很容易被一些犯罪人员通过事故掩盖刑事犯罪。

最后，除了引导和指导，检察机关还可以针对重大案件的讨论、案件性质、其他证据收集、法律适用等环节问题提出意见，监督调查和侦查活动的合法性。但要注意，不得直接代替调查组或者公安机关依法实施的行政调查和侦查行为。对于专业性认定中的刑事责任追究部分, 可探索由公安人员、检察人员共同参与撰写。有学者还对此提出，可以在事故调查报告尚未作出时，采取与事故调查组专家相协商、洽谈等方式来大致了解案件是否应当立案，且事故调查报告制作时间不计算入案件侦办期限。

总之，考虑到实践当中需要引用事故调查报告类型的案件会越来越多，司法介入不必等到事故调查组作出“移送司法机关”的决定之时，因为这种决定(不管作出与否) 可能是错误的。通过介入，可以在一定程度上提升事故调查的质量，也可以改善司法机关对于事故调查报告的绝对依赖，还能提高效率。

第二个问题，案件性质不明，如何做好调查取证和现场保护等衔接工作。这种情况其实并不多见。

首先，对涉案事故定性有争议时，应首先判断事故究竟是何种原因引发，应急和公安应当参与调查、共同查明原因，待事实查清后再决定。若应急确有证据认为疑似自杀、谋杀（骗保、骗赔居多）等非生产安全事故案件、事件，并向公安反应或者移送的（相当于报案），公安应调查核实刑事嫌疑线索或者出具警情调查报告，必要时进行尸体检验确定死因。

其次，当排除故意犯罪或意外事件后，及时成立调查组开展调查，公安应根据需要协助做好现场保护、证据固定、调查询问等工作。应急管理部门和公安司法机关应当在各自职责范围内依法办案，分工协作，比如公安主要负责伤亡原因、财产损失等鉴定工作，应急主要负责其他构成要件的调查取证工作，对于事故和意外事件、技术事故及自然灾害难以区分的，可共同商请检察院委托专家出具专家意见。

再次，如果说有什么好的经验做法的话，目前，这方面层次最高、相对成熟的衔接机制，应该就是应急管理部和公安部联合印发的《消防救援机构与公安机关火灾调查协作规定》（应急[2021]6号）。比如，其中对涉嫌放火（这是消防和公安争议的焦点）的分歧判定情形作了比较科学的列举规定，对于生产安全事故也有借鉴意义。

现实中，确实有通过“安全事故”伪造掩盖故意犯罪的情况。此前，2010年浙江钱云会案已有先例。2010年12月25日，浙江乐清蒲岐镇寨桥村前村委会主任钱云会被工程车碾轧致死，他生前曾多次举报当地工程违法征地，有报道对其死亡提出多个疑点。27日，乐清市称事件为交通肇事案，肇事司机无证驾驶已被刑拘。但质疑依旧未止，31日，由多名律师和教授组成的“学界公民乐清观察团”走进钱云会家中开始民间调查。

今日说法节目，也曾报道过一个案例。在某建筑工地发生高坠事故。但经法医尸检鉴定，发现死者的头顶部还有一处8厘米乘5厘米的外伤，呈星芒状，裂创深达皮下。这应该是钝性物体击打造成的，如果是高空坠落的话很难形成。进一步勘察，还发现坠楼处有大量血迹无法解释。并且，他的所谓“家人”还要求立即火化尸体，并要求私了立即赔偿。且“家属”索赔金额让步很大。民警一到后，“家属”索赔金额从100万元陡降到20万元，表现出草率了事、迫切想拿钱走人的情绪。最终，公安机关查明了事实真相。

无独有偶。我们所熟知的电影盲井也在现实中上演。5月30日，内蒙古自治区巴彦淖尔市人民检察院对故意杀人伪造矿难骗取赔偿款系列案的74名被告人依法向巴彦淖尔市中级人民法院提起公诉，该系列案共致17人死亡。2014年6月初，兰陵县某铁矿应聘来了4名云南人，其中一名民工王云元找到了昔日一名同乡工友，此人身份证丢失，但听说到山东能赚大钱，马上答应愿意使用假名“杨朝彬”一块打工。6月15日中午12点半，午饭后休息，李洪钧3人发现“杨朝彬”在矿洞一个45度坡上，认为杀人机会来了。李洪钧到坡顶撬下一个重达200多斤的矿石，大矿石马上顺着坡道滚下，一下砸在了“杨朝彬”身上，“杨朝彬”当场随巨石坠落，同时还有众多碎石一同坠落，导致“杨朝彬”头部受伤，当场死亡。之后三人立即按预先密谋的方案通知了“死者亲友”，成功策划了这起杀人和骗钱案。杀人骗赔的具体表现是私了。一般企业主也不会向应急管理部门报告。所以，尽管我们说是用安全事故来掩盖，但其实事故一般未经调查。对此，公安司法机关和应急管理部门应当加强对瞒报事故的查处，进而通过调查查证犯罪。

这些案例背后也有值得反思的地方。在前述的杀人骗赔案中，出事铁矿的负责人怕安监局追查，与冒充死者亲属的张伟兰等人草草“私了”，这似乎让张伟兰等人尝到了甜头，随后他们疯狂地策划了4起杀人骗赔事件。为什么犯罪会屡屡得手？显然是因为企业主通常会同意私了而不是向应急报告。

或许是因为，安全生产法太严厉？还是事故罚款和赔偿相差无几？还是不信任事故会公正调查和处理？还是害怕承担刑事责任？这些原因，可能都有。

第三个问题是，对同一起事故的行政处罚和刑罚双向衔接问题。

首先，要搞清行政机关处罚的对象。安全生产违法的行政处罚往往以处罚单位为主，但从安全生产犯罪的刑法规范看，大部分犯罪主体为自然人。可见，行政法规范与刑法规范有关犯罪主体的规定各有侧重、不相衔接。对于单位违法行为，负有安全生产监督管理职责的部门应当对单位给予相应处罚，对其直接负责的主管人员或其他责任人员则应在判断其行为是否涉嫌犯罪基础上，决定是否移送公安司法机关追究刑事责任。

其次，是行政机关应否先行处罚。《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（中办发（2011）8号）曾明确指出：“未作出行政处罚的原则上应在公安不予立案或撤案、检察院不起诉、法院作出无罪判决或免予刑罚后再决定是否处罚”。但目前关于“刑事程序绝对优先”并未得到司法解释的确认。各地对此在理解和执行上不统一。个别应急管理部门法制机构认为应当等刑案处理结论作出后再决定。但可以肯定的是，（先行的）行政处罚绝不会影响刑事责任的承担。

最后，是行刑反向衔接的问题。一般认为，同质的处罚不再重复，如判处了罚金或者人身罚等，可以吸收，但是不同质处罚（如资格罚、行为罚等等）仍需依法作出。

此外，需要注意一种情形：如果行政的相对人对报告提起行政诉讼要求撤销，怎么办？尤其是应急管理局的行政罚款处罚，这类处罚经常引发行政诉讼。刑事诉讼程序是否要考虑这个问题呢？针对司法实践中行政诉讼和刑事诉讼交织的情形，在责任事故发生后，司法机关一般是等政府出具事故调查报告后再追究行为人的刑事责任。比如，一起因违法分包导致不具有专业资质的电工陈某某违章作业触电死亡案件，案发是2020年8月15日，同年10月13日出具事故调查报告，同年10月17日区政府批复确认事故责任，公安机关则于同年11月5日刑事立案进入刑事诉讼程序。当然在这期间，相关人员可能会以事故调查报告对其责任认定不准确为由提起行政诉讼。

对此，我个人倾向于等行政诉讼结果出来后再考虑是否追究刑事责任，确保刑事案件的处理与行政诉讼认定一致。如果遇到特别重大责任事故，调查持续时间会很长，行政诉讼可能会进一步拉长司法处理期限，这一情况下，检察机关可以与受理行政诉讼的法院保持沟通联系，避免检察机关认为应追究A刑事责任，最后向社会公布的事故调查报告却认为应追究B责任，从而造成负面社会影响，有损政府机关和司法机关公信力。简而言之，如果行政诉讼与刑事诉讼交织，关键要在责任认定上达成共识。

1.检察机关应当及时根据参与安全事故调查的情况制发检查建议。

2.对发现的监管漏洞，应当注重从厘清行业监管部门和直接监管部门的角度来制发检察建议。比如，对某案件中暴露出的醇基燃料安全问题，先听取应急管理局、公安局、消防救援机构、市场监管部门、住房和城乡建设部门、属地政府等单位意见后，达成共识，达不成共识的报安委会达成协同履职框架方案。又如，对某案件中暴露出的涉违建的消防安全问题，通过法律法规梳理，厘清消防和自然资源部门的履职边界。

3.对发现的企业管理不规范等问题，应当注重从全员安全生产责任制等角度制发检察建议。比如，对某案件中暴露出的醇基燃料安全问题，建议企业安装可燃气体报警装置、督促加强内部安全管理，完善安全制度，开展安全培训。还可进行延伸调查，从涉及的非法销售、运输、储存等环节可追溯的，提出全链条的检察建议。

总之，刑事司法实践之所以大量存在将一般行政违法行为，甚至是一些在行政不法上尚存在争议的行为均认定为犯罪的现象，主要是因为没有以正当理念为指引，没有做出实质解释，没有进行独立判断。鉴于此，检察机关在办理危害生产安全刑事案件中，应当牢固树立“对事故调查报告大胆怀疑、小心求证，当好责任事故类犯罪的看门人，对专门意见专项实质审查，并优化对事故调查处理的介入机制”的理念。

当然，要做好这项工作，难度是很大的。它得运用行政法、刑法、刑事诉讼法、证据学等多学科知识, 从程序、证据准入、规范性评价、追责方式等多个方面比较事故调查与刑事诉讼之间的差异, 透视专业性认定在刑事诉讼中使用所面临的诸多问题及其成因；同时，还有必要从健全行政执法与刑事司法衔接这个角度，提出如何实现行政执法专业化与刑事司法专属性之间的职能互补, 并探索可复制、可推广的行刑衔接模式。

感谢您的耐心聆听，期待与您就实务中遇到的具体问题进一步交流。