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二、行政强制的法律边界
说完行政处罚程序，我们再来看行政强制。为什么要把行政强制单独拿出来讲？因为在城管执法领域，行政强制措施（比如查封、扣押）和行政强制执行（比如强制拆除）是权力色彩最浓、对当事人权益影响最大的执法手段，同时也是司法审查中程序违法的高发领域。权力越大，责任越大，程序要求就越严格。
根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列程序：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。这十项程序要求，每一项都是硬杠杠，缺一不可。
关于行政强制执行，有几个重要的禁止性规定需要大家牢记。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十三条的规定，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行，但是情况紧急的除外；行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。这个条款适用面很广，不光是违法建设拆除，所有行政强制执行场景都要遵守。
关于违法建筑的强制拆除，法律还有特别的程序要求。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。这个条款的内涵非常丰富，通俗地说就是：先公告、再限期自拆，当事人不复议、不诉讼，行政机关才能启动强制拆除。如果当事人在法定期限内申请了复议或者提起了诉讼，行政机关就不能实施强制拆除，必须等待复议决定或者法院裁判结果。
在强制拆除违法建设这个领域，实体法依据也要清楚。根据《中华人民共和国城乡规划法（2019修正）》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条进一步规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。这里要特别提醒大家注意职权边界：违法建设的法定查处主体是城乡规划主管部门，城管执法部门能否直接查处，取决于本市综合执法体制改革中的职权划转规定和委托执法依据，不能想当然地认为城管什么都能管。
为了让大家更直观地理解程序违法的后果，我们来看一个真实案例。案例来源：河北省高级人民法院2015年度行政审判十大典型案例之五——王某某等诉蔚县城市管理综合行政执法大队城管行政强制案。2015年9月20日，蔚县城管大队扣押了王某某夫妇在万人商厦附近经营传统小吃凉皮生意的工具，包括桌子2张、凳子15个、桌腿2个。王某某夫妇不服，向人民法院提起行政诉讼，请求确认该扣押行为违法无效，返还工具并赔偿损失。法院审理查明，王某某夫妇摆设的凉皮摊确实没有营业执照、卫生许可证、健康证、食品经营备案证明等手续，属于无照经营。但是，蔚县城管大队在实施扣押时，未经该机关主要负责人批准，未告知当事人扣押的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，未听取当事人的陈述和申辩，未制作现场笔录，未交付扣押决定书和扣押财物清单，事后也没有依法补办相关手续，整个执法活动除提交的三份通知书外无其他卷宗材料。蔚县人民法院经审理认为，该扣押行为程序违法，判决确认违法；同时鉴于王某某夫妇确属无照经营，对其赔偿请求不予支持，判决返还扣押物品。
这个案例对我们非常有警示意义。大家注意，法院并不是说城管大队不能扣押无照经营的工具——实体上，王某某夫妇确实存在违法经营行为，行政机关有权依法处理。但为什么最终判决确认违法？就是因为整个程序链条几乎全部断裂。从内部审批到现场操作到事后补正，一个环节都没有做到。这个案例告诉我们一个朴素的道理：程序正义是不可逾越的底线，哪怕你抓的是“真违法”，程序上站不住脚，照样输官司。每一个程序节点，都是保障当事人合法权益、防止权力滥用的制度屏障。
蔚县城管大队扣押案中，我们逐项对照《行政强制法》第十八条的要求，就会发现该案中几乎每一步程序都缺失了——未经负责人批准，未告知理由依据和权利救济途径，未听取陈述申辩，未制作现场笔录，未交付扣押决定书和清单。这正是程序违法最典型的“反面教材”。我们在实际执法中，必须养成“对照清单、逐项确认、全程留痕”的工作习惯。实施查封、扣押之前，建议同志们先问自己十个问题：报告批准了吗？两人以上了吗？证件带了吗？通知当事人到场了吗？告知理由依据和权利了吗？听取陈述申辩了吗？现场笔录做了吗？当事人签名了吗？当事人拒绝签名注明了没有？当事人不到场邀请见证人了没有？这十个问题，每一个都是法律要求，每一个都要有据可查。
