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从工作实践看,行政复议案件并不可怕。真正需要警惕的,不是群众申请复议,而是行政机关面对复议时没有准备、不会答复、不敢纠错,或者仍然停留在“只要行政机关作出的决定就应当维持”的错误认识上。群众依法申请行政复议,是其依法维护自身权益的重要方式;行政机关依法配合行政复议审查、主动纠正违法或者不当行政行为,是依法行政的应有之义。我们应当把行政复议看作检验执法质量的一面镜子、规范权力运行的一把尺子、化解矛盾纠纷的一个重要平台。
今天的授课,将围绕五个部分展开:一是行政复议概述,重点讲清行政复议的制度定位、功能价值及其与行政执法的关系;二是行政复议的应对措施,重点讲解受理审查、管辖判断、程序衔接和复议决定等实务问题;三是行政复议的答复,重点讲解答复书制作、举证责任和证据提交;四是行政复议典型案例分析,通过案例提示执法风险和应对重点;五是坚持依法行政、严格规范公正文明执法,探讨如何从源头预防和减少行政争议。
希望大家通过今天的交流,进一步树立法治思维、程序意识和责任意识,在今后的工作中做到既敢于执法、善于执法,也能够经得起复议审查、经得起司法检验、经得起群众监督。
一、行政复议概述
在现代法治政府建设中,行政机关依法行使职权、履行职责,必然会与公民、法人和其他组织发生广泛联系。行政许可、行政处罚、行政确认、行政征收、行政给付、行政强制、政府信息公开、行政协议履行等行政管理活动,都会直接或者间接影响相对人的人身权、财产权、经营自主权以及其他合法权益。行政行为一旦存在违法或者不当,必须有畅通、便捷、有效的救济渠道。行政复议正是我国行政救济制度的重要组成部分。
行政复议不是行政机关内部“走程序”“走过场”的工作,更不是单纯为了维持原行政行为而设置的程序。行政复议的基本价值,在于通过行政系统内部的层级监督和专业审查,及时发现、纠正违法或者不当行政行为,保障公民、法人和其他组织合法权益,促进依法行政,推动实质化解行政争议。
(一)行政复议的制度定位与价值功能
《行政复议法》第一条明确了立法宗旨,其核心目的是为了“防止和纠正违法的或者不当的行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督和保障行政机关依法行使职权”。行政复议具有监督、纠错、救济和化解争议的多重功能。
自1999年行政复议法颁布实施以来,这一制度在化解行政争议、保护群众权益、促进依法行政方面发挥了不可替代的作用。据统计,仅2022年,全国行政复议案件立案总量就达26.9万余件,约70%的案件实现了“案结事了”,这充分证明了行政复议作为化解行政争议“主渠道”的实效。
首先,行政复议是一项行政监督制度。行政机关作出行政行为后,由具有法定权限的行政复议机关进行审查,本质上是对行政权力运行进行监督。这里的监督,不仅是对原行政行为是否合法的监督,也包括对其是否适当、是否符合比例原则、是否存在明显不合理情形的审查。也就是说,行政复议不仅要看“能不能作出这个决定”,还要看“这样作出决定是否恰当”。
其次,行政复议是一项权利救济制度。“有权利必有救济”,“无救济的权利是无保障的权利。”对于群众而言,行政复议具有申请方便、程序相对快捷、成本较低、专业性较强等特点。当事人对行政行为不服,可以通过行政复议表达意见、提交材料、申请查阅有关材料、参加听证或者调解,依法维护自身合法权益。特别是在涉及民生保障、社会保险、工伤认定、政府信息公开、行政处罚、征收补偿等领域,行政复议能够为群众提供更具可及性的权利救济渠道。
再次,行政复议是一项行政机关自我纠错制度。行政机关作出行政行为时,难免受到事实调查条件、执法人员经验、法律理解、裁量把握等因素影响。对于事实认定不清、证据不足、法律适用不准确、程序履行不到位或者裁量明显不当的问题,行政复议提供了纠错机会。我们要认识到,被复议机关在复议中主动纠正错误,并不意味着“丢面子”,恰恰体现了行政机关尊重法治、尊重事实、尊重群众权益的态度。
最后,行政复议是一项实质化解行政争议的重要机制。许多行政争议并不一定需要通过诉讼程序才能解决。有些争议源于群众不了解政策、不理解程序;有些争议源于行政机关释法说理不够;有些争议源于双方沟通不充分;有些争议则确实存在行政行为瑕疵。行政复议机关通过审查、调查、听取意见、调解、和解、协调等方式,能够推动争议在行政程序内依法妥善解决,实现案结、事了、政通、人和。